Aktualności,  Lasy są wspólne,  Projekty

Kiedy las jest lasem?

Rozpoczynamy cykl publikacji poświęconych lasom w mieście. W ramach projektu „Lasy są wspólne, ruchu i organizacje mają prawo współdecydować” przygotowaliśmy opinię prawną i raport, który porusza problemy na które natrafiliśmy w naszych działaniach lub które zgłosili nam mieszkańcy.

Zapraszamy do zapoznania się z częścią 1, w której postaramy się odpowiedzieć na pytanie kiedy las jest lasem?

W celu najpełniejszego omówienia zasad funkcjonowania różnych kategorii lasów należy w pierwszej kolejności ustalić czym jest las zgodnie z obowiązującym w Polsce prawem. Tymczasem już tak wstępna kwestia okazuje się być kontrowersyjna i rodzić spory w doktrynie prawniczej oraz orzecznictwie sądów. 

Zgodnie z art. 2 Ustawy z dnia 28 września 1991 r. o lasach (Dz.U.2022.0.672 t.j., „u.o.l.”) „Przepisy ustawy stosuje się do lasów, bez względu na formę ich własności” – a zatem obszar uznany za las podlegać będzie przedmiotowej ustawie niezależnie od tego, czy stanowiłby własność publiczną czy prywatną. 

Problem pojawia się jednak przy analizie przepisów definiujących co możemy zgodnie z polskim prawem nazywać lasem. Zgodnie z art. 3. u.o.l. lasem nazywamy grunt: 

1) o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony: 

a) przeznaczony do produkcji leśnej lub 

b) stanowiący rezerwat przyrody lub wchodzący w skład parku narodowego albo 

c) wpisany do rejestru zabytków; 

2) związany z gospodarką leśną, zajęty pod wykorzystywane dla potrzeb gospodarki leśnej: budynki i budowle, urządzenia melioracji wodnych, linie podziału przestrzennego lasu, drogi leśne, tereny pod liniami energetycznymi, szkółki leśne, miejsca składowania drewna, a także wykorzystywany na parkingi leśne i urządzenia turystyczne.

Istnieją zatem dość szczegółowe kryteria określające, jakiego rodzaju grunt może zostać w sensie prawnym uznany za las. Na pierwszy plan wysuwa się tu kryterium powierzchni – „co najmniej 0,10 ha”, przy czym ma ona być zajmowana przez określoną roślinność – roślinność leśną, która została w ustawowej definicji zrównana z uprawami leśnymi, to jest drzewami i krzewami oraz runem leśnym (ze względu na użycie łącznika „oraz” runo leśne należy uznać za konieczny element gruntu leśnego). Identyfikację danego gruntu jako lasu nieco utrudnia dopuszczenie przejściowego pozbawienia go roślinności leśnej – może to rodzić pytania np. o ustalenie granicy czasowej, do której okres pozbawienia gruntu roślinności leśnej można uznać za przejściowy.

Dalszym istotnym kryterium jest przeznaczenie gruntu. Zgodnie z u.o.l. sama wystarczająca powierzchnia gruntu ani pokrycie go odpowiednią roślinnością nie są wystarczające dla zakwalifikowania go jako lasu w sensie prawnym. Niezbędne jest jednoczesne a) przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej albo b) umiejscowienie gruntu na obszarze szczególnej ochrony – tj. w rezerwacie przyrody, parku narodowym, albo obszarze objętym wpisem do rejestru zabytków. W praktyce niewątpliwie większe znaczenie będzie miała przesłanka umieszczona pod literą a), tj. przeznaczenie gruntu do produkcji leśnej. Nie uprzedzając dalszej analizy tej kwestii można powiedzieć, że w przypadku gruntów leśnych, które są w nikłym lub wręcz zerowym stopniu wykorzystywane dla realizacji celów gospodarczych w rozumieniu gospodarki leśnej ten element prawnej definicji lasu może okazać się problematyczny.

Dla wyjaśnienia wątpliwości związanych z samą definicją lasu konieczne jest odszyfrowanie pojęcia produkcji leśnej. Niestety, w art. 6 ust. 1 pkt 1) u.o.l. zawarta została jedynie definicja legalna pojęcia gospodarki leśnej, która wydaje się mieć zakres szerszy od produkcji leśnej i mniej koncentrować się na kwestiach czysto ekonomicznych:

Gospodarka leśna – działalność leśna w zakresie urządzania, ochrony i zagospodarowania lasu, utrzymania i powiększania zasobów i upraw leśnych, gospodarowania zwierzyną, pozyskiwania – z wyjątkiem skupu – drewna, żywicy, choinek, karpiny, kory, igliwia, zwierzyny oraz płodów runa leśnego, a także sprzedaż tych produktów oraz realizację pozaprodukcyjnych funkcji lasu

Pomimo, iż powyższa definicja wydaje się być zorientowana przede wszystkim na kwestie gospodarcze i oscyluje wokół gospodarowania lasem w celu uzyskiwania z jego substancji korzyści ekonomicznych, to jednak zawiera też takie elementy jak „urządzanie, ochrona i zagospodarowanie lasu”, a więc oderwane od działalności typowo zarobkowej. Tymczasem termin „produkcja leśna”, użyty w definicji lasu z art. 2 u.o.l., ma węższy zakres, bardziej związany z kwestiami gospodarczymi.

Powyższe rodzi szereg istotnych pytań. Jak należy zakwalifikować grunt, który spełnia pozostałe kryteria (tj. powierzchniowe, pokrycia roślinnością leśną), ale nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, a przy tym nie podlega szczególnej ochronie prawnej jako rezerwat, park narodowy lub obszar wpisany do rejestru zabytków? Z kolei jeśli uznamy, że taki grunt w sensie prawnym nie jest lasem, to jaki jest jego status prawny? Jakie przepisy znajdą w stosunku do niego zastosowanie?

Omawiany problem był wielokrotnie roztrząsany w orzecznictwie sądów, co doprowadziło jednak do wykształcenia się dwóch konkurencyjnych poglądów: pierwszy uznaje, że o tym, czy dany teren może zostać uznany za las w sensie prawnym nie decyduje jego przeznaczenie, z kolei drugi kładzie nacisk na nieodzowność spełnienia kryterium produkcji leśnej. 

Pierwszy, bardziej liberalny pogląd został wyrażony przede wszystkim w orzecznictwie Sądu Najwyższego, w tym m.in. w poniższych orzeczeniach:

W świetle art. 3 pkt 1 ustawy z 1991 r. o lasach, za las należy także uznać grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium z art. 3 pkt 1 lit. a, b i c (nie jest przeznaczony do produkcji leśnej, nie stanowi rezerwatu przyrody ani nie został wpisany do rejestru zabytków). Dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o obszarze co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej

W identyczny sposób SN wypowiedział się także w postanowieniu z 20.09.2012 r., jak również w wyroku z 28.01.2010 r., gdzie ponadto uznał, iż:

Kryterium dodatkowe „przeznaczenia do produkcji leśnej” jest konieczne tylko przy ocenie, czy jest gruntem leśnym grunt przejściowo pozbawiony roślinności leśnej, pozwala bowiem odróżnić taki grunt od innych nie pokrytych roślinnością leśną, a będących, np. gruntami rolnymi

Ww. stanowisko SN w sposób jednoznaczny opowiada się zatem za uznaniem rzeczywistej charakterystyki terenu jako obszaru leśnego za czynnik rozstrzygający prawny status lasu. Jednocześnie pogląd ten był obecny także w orzecznictwie sądów administracyjnych w ostatniej dekadzie. Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Białymstoku „Za las należy także uznać grunt o powierzchni co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia dodatkowych kryteriów z art. 3 pkt 1 lit. a), b) lub c) u.o.l.”

Z kolei Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że „O zakwalifikowaniu danego gruntu jako las decyduje przede wszystkim stan faktyczny na tym gruncie. Jeżeli grunt o zwartej powierzchni co najmniej 0,10 ha, pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi) – drzewami i krzewami oraz runem leśnym – lub przejściowo jej pozbawiony stanowi to dostateczną podstawę do uznania danego gruntu za las w rozumieniu ustawy o lasach, co powinno zostać odzwierciedlone w ewidencji gruntów i budynków.”

Przeciwstawny, bardziej restrykcyjny pogląd został w przeszłości wyrażony m.in. przez Naczelny Sąd Administracyjny, który – odwrotnie niż SN – opowiedział się za traktowaniem wszystkich kryteriów z art. 3 ust. 1 u.o.l. jako koniecznych do spełnienia łącznie aby dany obszar mógł zostać uznany nie tylko za las w sensie faktycznym (przyrodniczym), ale także za las w sensie prawnym:

Kryteria podstawowe: przyrodnicze, przestrzenne i przeznaczenia, muszą być spełnione łącznie, by można było mówić o lesie w znaczeniu art. 3 pkt 1 u.o.l. To, że dany grunt jest lasem w znaczeniu przyrodniczym, nie oznacza, że jest lasem w znaczeniu prawnym (W. Radecki – op. cit. s. 39-40 uw. 4). Trafnie Sąd I instancji wskazał, że dla prawidłowego rozstrzygnięcia sprawy konieczne jest ustalenie, czy przed upływem terminu, o którym mowa w art. 74 ust. 1 u.o.l., przedmiotowy grunt był przeznaczony do produkcji leśnej w rozumieniu art. 3 pkt 1 lit. a w zw. z art. 6 pkt 1 u.o.l., czy też był przeznaczony na inny cel – w szczególności czy był wykorzystywany do potrzeb wojskowych

Konsekwencją takiego dualizmu w orzecznictwie musiało być zmniejszenie pewności prawnej zarówno dla właścicieli i zarządców, jak i dla osób i organizacji społecznych zainteresowanych wpływaniem na zachowanie terenów leśnych oraz ochronę ich funkcji rekreacyjnych i przyrodniczych. Niepewność co do zakresu dostępnych instrumentów prawnych dostępnych społeczeństwu w stosunku do obszarów leśnych nie podlegających Lasom Państwowym w największym stopniu dotyczyła obszarów miejskich lub okołomiejskich, albowiem w przypadku właśnie takich lasów można spodziewać się braku realizacji funkcji produkcji leśnej. Fakt, iż lasy tego rodzaju obejmują zdecydowaną mniejszość ogółu terenów leśnych nie podlegających Lasom Państwowym nie jest pocieszający ze względu na duże znaczenie rekreacyjne miejskich i podmiejskich terenów leśnych dla mieszkańców miast oraz duże znaczenie przyrodnicze tych terenów, stanowiących ostoje dzikiej przyrody w sąsiedztwie terenów zurbanizowanych.

Opisany wyżej podział przebiegał wyraźnie na linii sądów powszechnych – stosujących Ustawę o lasach przede wszystkim w kontekście prawa cywilnego – oraz sądów administracyjnych, oceniających opisane wyżej kwestie przez pryzmat działalności organów państwowych. W ostatnich latach można jednak zaobserwować korzystną zmianę w orzecznictwie sądowoadministracyjnym, która sprowadza się do przyjęcia poglądu wyrażonego we wskazanych wyżej orzeczeniach SN. Przykładowo należy wskazać tu na wyrok WSA w Łodzi z 2020 r.:

Sąd w niniejszym składzie podziela pogląd, że w świetle art. 3 pkt 1 ustawy za las należy uznać grunt o zwartej powierzchni, co najmniej 0,10 ha pokryty roślinnością leśną (uprawami leśnymi), drzewami i krzewami oraz runem leśnym, który nie spełnia żadnego dodatkowego kryterium opisanego w art. 3 pkt 1 lit. a), b/, c/, zaś dodatkowe kryteria dotyczą gruntów o powierzchni co najmniej 0,10 ha przejściowo pozbawionych roślinności leśnej, które za las będą uznane, o ile spełniają dodatkowe kryteria wymienione pod lit. a), b/ czy c/ art. 3 pkt 1 ustawy o lasach […]. Pogląd taki koresponduje z podstawowym celem ustawy o lasach, jakim jest zachowania lasów i korzystnego ich wpływu na klimat, powietrze, wodę, glebę, warunki życia i zdrowia człowieka oraz na równowagę przyrodniczą (zob. art. 1 pkt 1 oraz art. 7 ust. 1 pkt ustawy o lasach).

Ww. wyrok powtarza zatem pogląd zawarty w postanowieniu SN z 20.09.2012 r., który przeczy wymogowi kumulatywnego spełnienia wszystkich wskazanych w art. 3 pkt 1 u.o.l. przesłanek. Trend ten znalazł dobitne potwierdzenie w najnowszym orzecznictwie NSA (z kwietnia 2022 r.):

W orzecznictwie sądowym wskazano także, że sam fakt, że na danym obszarze znajduje się las wraz z roślinnością leśną wskazuje na jego przeznaczenie do produkcji leśnej (o ile nie stanowi rezerwatu przyrody lub nie wchodzi w skład parku narodowego albo nie jest wpisany do rejestru zabytków) – tak SN w wyroku z 28 stycznia 2010 r. sygn. akt I CSK 258/09, opub. w Lex nr 565990; SN w wyroku z 28 stycznia 2009 r. sygn. akt IV CSK 353/08, opub. w Lex nr 527250. Mając powyższe na uwadze należy stwierdzić, że definicja danej nieruchomości jako lasu nie zależy od tego, w jaki sposób właściciel takiej nieruchomości zamierza w przyszłości zagospodarować roślinność leśną znajdującą się na jego nieruchomości. Gdyby tak było, to wówczas nawet duże obszary pokryte zwartą roślinnością leśną nie byłyby lasami tylko dlatego, że właściciel takiej nieruchomości uznałby, że nie są one przeznaczone do produkcji leśnej. Prowadziłoby to do nieakceptowalnej sytuacji, w której stosowanie ustawy o lasach zależałoby od woli właściciela nieruchomości leśnej

Ostatecznie zatem, po okresie dużej niepewności co do statusu poszczególnych terenów leśnych, należy stwierdzić, że poglądem dominującym jest ten najbardziej racjonalny, tj. że lasem jest każdy teren, który pokryty jest roślinnością leśną, o ile spełnia kryterium obszarowe (co najmniej 0,10 ha), lub, jeśli jest takiej roślinności pozbawiony, to jest przeznaczony do produkcji leśnej, zaś pozbawienie roślinności ma charakter przejściowy (i dodatkowo stanowi rezerwat przyrody, wchodzi w skład parku narodowego lub leży na terenie wpisanym do rejestru zabytków).

Autor: adw. Jakub Słupski